任人玩八年的德國地方首長爽缺？
移居德國多年的臺灣僑胞以〈選上等於八年鐵飯碗？德國南部市長即使不適任，也幾乎不可能罷免〉為標題在網路媒體投書指出：台灣直接的四年選舉與罷免機制，讓台灣人民比德國人民擁有更大檢驗政治人物的權利。相較於此，南德兩邦的地方首長因法律明文規定不能罷免，只能間接透過「耗時冗長，為人詬病」的紀律程序監督不適任的地方首長，選民束手無策。即使在南德兩邦以外的北德地區，「也是近幾年制定新法律，才使得罷免成為可能」。該文經德國在臺協會臉書粉專轉載，一時不乏對臺灣民主經驗甚感光榮驕傲，自認民主程度勝於德國而開心的網路評論。
然而，如果不把民主程度當成須具備競爭意識也自始不存在的國際競賽，而是地方治理權與民主正當性連結的務實制度設計，前述投書內容的敘述及評價性修辭很可能是盲目投射臺灣經驗、過度簡化德國地方治理制度，進而產生無意義比較的誤會。
A. 德國地方制度理念
在討論德國地方制度時，需要先理解德國為聯邦制國家，各邦姑不論歷史文化背景，其地理幅員、環境資源、人口分布差異懸殊。城市自成一邦者（如柏林、漢堡）、一城獨大於一邦中者（例如慕尼黑之於巴伐利亞邦、法蘭克福之於黑森邦）、中型城市星羅棋布者（例如北威邦）乃至中小型城市散落於全邦者（如巴符邦）型態甚異，具有不同治理與行政任務需求，從而各地方自治團體型態以及派生之自治法規內容也多元分歧，有因地制宜的廣泛空間。
德國地方制度法的第一堂課，授課教授便開宗明義點出，在各邦迥異的狀況下，地方行政區被劃為縣、市、鄉、鎮沒有、也不應有高低貴賤之分。其固然是地域管轄的層級與範圍劃分方式，但與各行政區因地制宜而來的實質權責廣狹及效能高低沒有、也不需要有直接關係。國土面積約略相當於德國一個大型邦的臺灣，或可藉以檢視習於將改制視為「升格」、可向中央爭取更多資源，重視字面意義與挾帶的人口選票優勢，遠勝於實質需求的現象，並思索臺灣的地方制度，若以德國各邦為例，更趨近或更適合參酌哪一種模式。
一旦具備這樣的前提理解，將可從兩方面檢驗前揭文作者所指稱的德國地方首長罷免制度缺陷。一為南德（此處將以西南部的巴符邦為例）的地方首長退場機制是否有嚴重民主赤字缺陷、二為北德各邦是否「近年」才引入監督地方首長的罷免機制。
B. 巴符邦地方制度概述
前揭文作者所謂的「南德兩邦法律明文規定不能罷免地方首長，除冗長的紀律程序外，選民對地方首長無計可施」，在巴符邦地方制度法(Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, BWGO)的相關條文如下：
1. 第45條第1項：「地方首長(Bürgermeister)應經地方居民以普通、直接、自由、平等及秘密選舉產生。得多數有效票者當選。」。
2. 第21條第2項第1款及第3款：「下列事項不得公民自決(Bürgerentscheid)：『1. 地方首長依法有義務履行之委辦任務與事項；……；3. 地方議會(Gemeinderat)、地方首長與地方公務員之法律關係。』」。
3. 第128條第1項：「若地方首長非法行使其職務，以致其職務履行不具公益代表性之重大行政濫用情事，在無其它足以因應之措施時，（本節所規範之監理機關）得宣告中止行政首長之任期。」。因此，巴符邦的居民，雖然得以自由意志選出地方首長，卻無同樣直接的管道，不問緣由任意解除地方首長的職務。
瞭解德國各邦地方制度法對於地方政府 — 尤其是同樣民選產生的地方議會與地方首長兩大主要機關的定位，方能確切理解這些被前揭文作者引用的條文意旨，與其它作者未能同時參照的條文所呈現的地方自治型態。
以巴符邦的制度設計為例，民選的地方議會為全體選民的代表，也是地方最重要的機關，但其並不同於憲法中「國家議會」概念指涉的立法機關，而是行政機關。除法律明文授權或地方議會移轉予地方首長的個別具體事項職務之外，地方議會是確立行政基本原則及政策方向的主體(參照BWGO第24條第1項第1句及第2句)。由於地方議會在行使自治權時有權頒布自治規則(Satzung)，儘管有部分學者及法院見解認為其具立法機關色彩，然多數見解認為不必將地方議會視作混合立法與行政功能之機關。因這樣的見解初衷是排除地方自治規則適用德國基本法第80條第1項的法律授權明確性要求。然而基本法該條清楚指示其規範客體為法規命令(Rechtsverordnung)，要求法規命令必須載明其母法授權依據，地方自治規則依文義解釋即不在該條適用之列。同時根據目的解釋，亦不宜將基本法該條文擴張適用至與法規命令不同，乃基於獨立自治權發布之自治規定。
依照BWGO第26條的規定，地方議會委員與地方首長相同，以地方居民以普通、直接、自由、平等及秘密選舉產生（第1項）。差異在於地方首長以多數決產生單一席次，地方議會以比例制產生複數席次為原則（第2項第1句）。另外值得一提的是，地方議會委員的任期為5年，每月津貼因地方規模而異，根據巴符邦官網簡介，人口數低於5000人的市鎮，地方議會委員的每月津貼一般低於100歐元，稍具規模的中型城市則為數百歐元。巴符邦的邦首都司徒加特市則以1500歐為基本月薪、每一會期以60歐起算，再依照會期長短多寡的級距增加額度。以德國的就業薪資與消費水準，地方議會委員顯然不是優渥的全職工作，而是以榮譽職的形式運作(BWGO第32條第1項第1句)。
同樣民選的地方首長是地方議會的主席及地方行政領袖，為地治團體此一公法人的對外代表（BWGO第42條第1項）。相較於榮譽性質的地方議會委員，地方首長在居民少於2000人的地治區為榮譽職，若居民多於500人，可透過自治總則決定是否要將其為規範為全職公務員，其它情況下的地治區首長均為全職公務員，任期為8年（BWGO第42條第2項、第3項），薪俸遠較地方議會委員優渥得多。
因應地方行政區層級的不同及治理需要，除地方首長本身外，尚可能存在名稱及數量不一的協作首長(Beigeordnete)。協作首長由地方議會根據法定條件推選、行政首長任命，與首長同為8年的全職公務員。在直轄市 (Stadtkreisen，指不隸屬於縣之下的城市)及縣府(Großen Kreisstädten)的民選行政首長稱為「上級地方首長(Oberbürgermeister)」，以和此時被稱為Bürgermeister的第一順位協作首長相區別。第一順位的協作首長依法為上級行政首長的常任全權代理人，其它順位劣後的協作首長僅具有前兩者不能視事時的概括代理權，或經指定的特定事項代理權，代理順位由地方議會決定（BWGO第49條、第50條）。
德國的地方制度的概念和詞彙複雜多元，巴符邦制度提供的啟示或為：
1. 地方自治的行政主體及民主正當性來源為地方議會。地方首長除法定職權和地方議會委託行使事項外，可說僅是地治團體公法人為具體化其法人格的門面看板，佐以其輔佐人、代理人均由地方議會產生，施政方向的影響力和決定權均無法與地方議會相提並論。
2. 在直轄市及縣府中，有別於直接民選的「上級地方首長」，尚有間接經議會選舉產生的「地方首長」作為協作首長。對於後者，其正當性既來自議會，以直接民主機制去職顯然欠缺制度一貫性。因此在討論「德國地方首長」時，若未釐清其具體的職務及產生方式，凡擔任為「市長」即推測其為直接民選代表作為討論基礎，將會產生誤差。
3. 相較於職責為擔任地治法人看板的民選地方首長，若要從民意代表性觀點，論證人民直接制衡監督的制度設計，檢視的對象或許更該是作為選民全體代表及行政主體的地方議會。以臺灣縣市長罷免機制論證職位名稱相似的德國地方首長比較，不釐清機關功能定位和職權差異，將顯得不倫不類。
誠然，依照BWGO第21條第2項第3款規定，巴符邦同時排除地方議會與地方首長的人事關係作為得以公民自決的事項。姑不論前揭德國地方首長與臺灣地方首長可否相提並論，作為選民全體代表與行政主體的地方議會委員去留亦不在直接民主可令去職的事項之列。然而箇中緣由卻須同時參照BWGO第32條第3項規定：「地方議會本其自由意志、僅以公共福祉為據，依法決定其意見（第1句）。對前揭自由加諸限制之義務課予及請求不具拘束力（第2句）。」，此即德國公法學不陌生的民選代表自由委任制(Freies Mandat)。意即民意代表一旦當選，非僅代表投票支持的個別選民利益，必須代表所有選民全體，以整體公益為標準行使職權，不得受制於個別選民。從這個觀點，直接罷免機制無疑可能被濫用為個別選民意志牽制議會代表的工具。在地方議會委員屬於津貼微薄的榮譽職的情況下，是否需要設置違背法定自由委任的罷免機制，由公民個人追究地方議會委員的政治責任，或許是需要斟酌再三的問題。
更遑論地方議會委員不若國家法上的國會議員，其不享有相當於免責權及豁免權等免於承擔或被追究法律責任的規定。其基於自由委任執行職務之過程中若違法行使職權或損害地治法人利益之情事，須負擔損害賠償責任。直接民主機制強調的政治責任追究機制無法取代追究法律責任的機制。
4. 即便忽略德國的「地方首長」組織定位與臺灣類似名稱的「縣市首長」大相徑庭，批評南德二邦欠缺直接民主機制制衡地方看板人物，並稱即使在北德地區，直接民主的發展也較臺灣遲緩，這樣的見解不僅刻意將南德以監理機關詳細查核事證的合法性控制矮化為「耗時冗長、為人詬病」的程序，忽略選民全體利益與個別選民個人利益有所差別、以及避免陷入無端情緒對立衝突，可能是在此排除直接民主機制的正當化事由。更未意識到早在2012年德國北威邦杜伊斯堡引進公民自決罷免程序之前，南德兩邦以外的德國所有它邦早有不問地方首長是否有責，基於選民不滿即可發動的「去職程序(Abwahlverfahren)」，更在2007便有德國學者進行全德國各邦的制度比較研究。這項為德國多數邦採取的程序與2012年杜伊斯堡市新引入的直接民主機制差異在於，南德兩邦以外的多數邦採取的是兩階段式的間接與直接民主混合機制：在第一階段，各邦地方議會以各自的法定人數或比例門檻提出令地方首長去職的議案，經各邦中、高度程度不一的表決門檻通過後，去職程序即被發動，須在法定期限內交付公民連署再進行公民自決投票，或不須公民連署可逕交付公民自決投票。各邦公民自決連署與表決的通過門檻亦各邦不一，但均較第一階段的議會內部議事時寬鬆。
二階段的去職程序增加了市長僅因選民有所不滿而去職的困難度，然而地方議會作為前述代表整體民意的機關，由其作為去職程序的提案發起機關仍具有民主制衡的精神。畢竟地方議會的首長去職提案權的發動與否，仍存在選民與公眾輿論的政治操作空間。北威邦簡化去職案公民連署與自決程序固然有其需求、亦也有其值得讚許的面向，然而不表示出於不同考量，未選擇相同制度的它邦便該被予以負面評價。
C. 結論
公民參與、全民總動員等號召公民自發投入公眾事務的風潮方興未艾，其固然立意良善，意在提倡公民不應僅滿足以數年一度的投票權行使參政權，更應持續關心公眾議題，發揮自身影響力，同時亦反省傳統的代議民主制的弊病，然而這是否表示直接民主制是改善甚至取代代議民主的良藥，卻引人疑竇。現實的考量是，代議民主制是現代社會的專業分工一環，公共議題之所以與全民休戚與共，是因為社會眾生各司其職，相互依賴與影響，而非公民人人必須對任何事物事必躬親，畢竟各自專業領域與關心議題的差異，使直接民主更容易被操作為一帖講求對決結果而不重視思辯、重視政治情感訴求而非貫徹法治的猛藥。最直接的狀況是，各個公民背景、生活型態、利益需求限制的差異，使得細膩的大規模討論難度提升，從而直接民主制能發揮最大效益的治理規模往往有其極限而多半只能作為間接民主制度的輔助。
臺灣的直接民主實踐經驗當然彌足珍貴，然而這樣的經驗如果沒有體系性地結合地方選舉制度、選民投票意向依據等各種制度性及非制度性因素進行整體檢討，必須頻繁耗費社會成本勞師動眾，動輒啟用直接民主機制來「挽救」間接民主制度的缺陷結果本身恐怕不值得自鳴得意。反倒是在巴符邦2017年2月24日邦議會第16次會期中，連珠砲彈地向巴符邦內政部長提問，表示何時本邦才要仿效德國其它多數邦，引進令地方行政首長甚至其它官員去職的公民自決程序的代表，所屬黨團乃是民粹取向的右翼政黨〈德國另類選擇(Alternative für Deutschland, AfD)〉，足以作為前車之鑑。
