被沖銷的隱藏防疫帳單：與德國立法例對照

花了一點時間粗看德國的Infektionsschutzgesetz (IfSG，約略相當於我國的傳染病防治法)的章節安排。其中第12節是關於特殊案例的補償與賠償，整整有13條規定（第56至第68條)；第13節雖僅有第69條一則條文，卻詳列了種種不具義務卻負擔費用之人，配合的事項視為公物支出，應予以補償的事項；第14節的第70條明定聯邦國防軍及聯邦健康部就防疫事項的具體職務。第72條則規定 聯邦鐵路局配合聯邦健康部相關防疫事項職務（第71條已刪除）。

如果更進一步看這部份的體系內容安排，可以略述如下：

- 補償原則 (§ 56 )：明定得受領補償的對象，包含因為染病或有感染嫌疑而被隔離、暫停工作甚至被禁絕工作的情形。在期限低於六週時，以缺勤論，若逾越七週則以醫療給付方式處理；曠工日應如何扣除稅賦及社會保險的負擔額應如何計算、在受隔離者的職業型態不同（例如本身為他人雇主、或自由業者）時可得請求的補償範圍。提出申請的期限與主管機關裁量的參考指標等等

- 明定前項規定的補償於各種社會保險、失業津貼的適用方式(§ 57)

- 未受醫療、年金、社會保險給付的事項出於社會安全提供給付的法律依據 (§ 58)

- 對於被禁絕工作者所為之補償，明定適用社會法規關於身障的規定 (§ 59)

- 對於特殊的預防措施和疫苗接種產生的傷害之補償要件與適用法規，在本法無特別規定時援用聯邦補給法(Bundesversorgungsgesetz) (§ 60)

- § 60之損害結果與預防、疫苗接種措施之因果關係認定方式 (§ 61)

- 以必要性為基準，視同為§ 60特別防疫措施所得受領補償的治療行為(§ 62)

- 明定 § 60明定之補償與聯邦補給法的請求權競合關係，與舊醫療保險法之過渡規定 (§ 63)

- 指明有權根據聯邦補給法辦理 § 60以下相關補償業務之主管機關 (§ 64)

- 因為機關措施產生損害之賠償規定 (§ 65)

- 明定邦為給付義務人，以及判別給付責任歸屬的依據 (§ 66)

- 前開給付之強制執行 (§ 67)

- 司法救濟 (§ 68)

§ 70關於聯邦國防軍的調用，法條明定的調用範圍依然以聯邦國防軍的財產，例如軍用設施、軍舍、軍備、軍用耗品的徵用為主，人力介入則是在感染者涉及聯邦國防軍中職務（例如事關§ 43條所制定的傳染病類型，以及這些疾病的感染者被禁止從事的職務內容），即使是軍中的內勤文官徵調亦同。然而 § 70第三項亦賦予內閣經眾議院同意後發布法規命令，就已經發生或可能發生的流行疫病賦予聯邦健康部的防疫措施與聯邦國防軍的支援權限做出進一步的規定。

我國傳染病防治法的徵用規定相較之下極為簡單。關於物的徵用種類與徵用程序規定在傳染病防治第54條第一項，同條第二項授權訂定的傳染病防治財物徵用徵調作業程序及補償辦法亦規定了徵用物之特性、徵用程序與補償基準。更授權在所需範圍內同時「徵調」操作人員，並規定人的徵調適用傳染病防治法第53條第一項之規定與同條第二項授權制訂的「指定徵用設立檢疫隔離場所及徵調相關人員作業程序與補償辦法」。

換句話說，我國法對於傳染病防治的徵用想像是環繞著防疫設備、場所和物資，從而開展出器械操作與醫療專業性的需求，未曾意識到與防疫物資無技術關聯的人力如何細膩操作。

當然，可能也是因為軍警消一向被認為是便宜、萬用、機動的緊急人力。猶記多年前老師曾在課堂上感嘆作為有歷史慘痛教訓的德國，對於軍力的使用如何保持戒慎的態度，用以反觀防颱救災無所不能的國軍。它國歷史經驗固然有特殊性，不見得要全盤被我國列入考慮，然而如果各種緊急事態都快速放棄細膩的必要性的思考，直接上綱戰爭狀態，動輒調動國軍，在真正的戰爭狀態時，又要誰來維繫穩定的後勤物資運作，供應給前線的國軍？

關於人的徵調，傳染病防治法僅有第17條第一項的規定，授權中央流行疫情指揮中心「統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作」以及「『必要時』協調國軍支援」的權限。同條第二項授權制訂的中央流行疫情指揮中心實施辦法第13條亦僅有語焉不詳，使用名目不明確，亦未建立查核機制的「行政經費」作為支應。 無法明確得知被指揮、督導與協調的組織，在本來不具有義務，卻受指揮協助防疫工作下，因此付出的額外成本是否有合理的計算標準，並獲得應得的補償。

動用後備軍人製造口罩、乃至現在可能要及於口罩包裝，這些任務如何跟國軍的職務產生連結以及對於防疫的必要性該如何論證尚不見明朗；中華郵政因受交通部管轄，而被「指揮、督導、協調」從事發配口罩至健保特約藥局的新增運輸需求，郵差佛心做白工之舉被行政院長盛讚；口罩工廠工人出現工傷意外，因此產生的醫療費用、工傷保險與稅務減免方式，甚至是否追究國家指揮監督是否導致疲勞工作而可能有過失，要如何綜合適用既有的勞工保險條例、國家賠償法以及相關的徵用與補償辦法也待釐清。

同時，健保卡資料庫本身挪做他用已經足夠有爭議性，操作讀卡機和賣口罩的行為，無論如何難以跟防疫設備的徵用與操作產生連結的狀況下，以解除特約關係相脅，無償徵調健保特約藥局的人力販賣口罩，導致基層人力吃緊，預期要撥補特別經費請動工讀生販賣口罩給一般民眾，在在顯示經歷過SARS風波的經驗教訓後，應運而生的傳染病防治法未曾詳細審酌人的徵調事宜。防疫指揮機關與內閣部會也未曾以國家終將對於非常時期的資源耗費負有損失填補/損害賠償責任的角度，就防疫必要性優先順序有審慎的思考，即不斷以事急從權的角度倉促決策。

緊急事態的發生與具備穩定的法律秩序不是對立的概念，縱使不論透過緊急命令權暫時架空常態法秩序的極端彈性空間，常態的法秩序應該也有能力預見緊急事態，並抽絲剝繭，尋找出必須也應該預先穩定的機制，使相同類型的緊急事態縱使重複發生，也可以一次比一次更從容地應對。換一句話說就是SOP，不曾瞭解甚至錯誤理解、有意曲解SOP內容，輕率得出SOP對於緊急事態的處置沒有用處而棄如敝屣，只會導致SOP本身沒有機會被改善，遇事永遠在期待零基礎、特殊化的處置措施，欠缺經驗累積的循環。

各種外國法的參照說穿了就是濃縮的大補帖，供人快速理解類似情況下，得以穩定的事項類型，減少天馬行空想像浪費的時間和不必要的口水戰。無論是對於被隔離者的補償、被徵調對象的資格與徵調事項、補償的具體方式與計算指標， 更進一步也包括因防疫措施與醫療行為受到損害的個人，如德國立法例已然考慮到的醫藥傷害受害者之賠償或補償，以及被隔離者 ─無論是被隔離在國境內一定空間或國境外─因而停班停工的工薪補償、醫療給付、失業津貼與相關稅賦、保險費用的免除標準，以及無防疫義務卻負擔額外支出之人，如果參照德國立法例已然預想到的種種情境，我們的傳染病防治法顯然還有很多步要走。

緊急事態中不乏民間送暖的溫馨報導。然而個人自發性的善舉是一回事，國家透過有缺陷的設計，強求國人共體時艱，無私無償為國奉獻卻是另一回事。更遑論緊急事態隨著嚴重性加深，公民社會無力發揮作用是完全可以想像的情形，大量仰賴私人善舉才得以運作的應變機制，在事態尚且輕微時可以蔚為佳話，然而是否真正有能力挽救共同體於危急存亡之秋之際，顯然有疑問。

儘管防疫如作戰已成為被浮濫使用的口號，但這句話如果真的要有意義，毋寧應該理解到：防疫終究不等於戰爭，以及所有的戰爭都該為求勝而發動，並且以回歸常態社會運作為終極目標。從這樣的目的著眼，任何與求勝無關的戰術，以及寅吃卯糧，向未來預支而無精算下的「要人給人、要錢給錢」，卻又片面仰仗免洗人力降低防疫成本的措施，這種可能使常態社會運作元氣大傷，遲遲無法回復的戰術都可能是有問題的。